Afinal, quanto dinheiro o Brasil recebeu de financiamento climático?

Seis anos atrás, durante uma reunião da 24ª Conferência do Clima da ONU (COP24), uma reunião entre negociadores precisou ir até mais tarde que o usual e, para aplacar a fome dos presentes, a delegação francesa decidiu comprar croissants. Além de barriga cheia, o ato rendeu uma piada entre os diplomatas: “cuidado que eles vão colocar na conta de financiamento climático”.

A anedota, relatada por uma pessoa presente na reunião, tem razão de existir. Já faz anos que os países desenvolvidos, principais emissores dos gases que bagunçaram o clima global, acataram ajudar as nações em desenvolvimento com recursos financeiros para o enfrentamento da crise climática. Às vésperas do início da COP30, em Belém, no entanto, não há consenso nem sobre os valores que de fato foram disponibilizados nem em que condições – o balaio inclui de doações a empréstimos em condições de mercado.

Sem uma definição clara do que é dinheiro climático, os cálculos de diferentes organizações sobre os recursos que teriam que ser disponibilizados pelos grandes emissores variam até dez vezes, a depender da metodologia utilizada e de quais fluxos são considerados na análise. Não à toa, tem negociador brincando que croissant pago em reunião climática pode entrar na conta.

Se a negociação sobre o financiamento climático segue sendo o elefante na sala das conferências climáticas, com os países em desenvolvimento cobrando recursos das nações desenvolvidas, não há como falar em metas mais ambiciosas de ajuda externa sem um consenso sobre o que é, de fato, o financiamento climático. Não se sabe nem se a meta de 100 bilhões de dólares foi atingida antes de ser triplicada na última COP, depois de muita resistência dos países ricos.

Esse embate não só não terminou como ainda expõe lacunas fundamentais que seguem em aberto: como saber quanto dinheiro os países desenvolvidos estão, de fato, levantando? Como saber, com segurança, que a meta de 100 bi foi atingida, em um momento que já caminhamos para um novo objetivo? E qual a fatia desse bolo que o Brasil abocanhou?

Responder a essas perguntas é mais difícil do que parece.

Menos de 3 bilhões ou mais de 30 bilhões? Depende de quem faz a conta

Para começo de conversa, é preciso dizer que não há uma resposta oficial para uma questão central: o que, de fato, é dinheiro climático?

“Não existe hoje uma definição integralmente acordada na Convenção do Clima [da ONU] sobre o que é financiamento climático”, aponta Lucca Rizzo, especialista em Finanças Climáticas do Instituto Clima e Sociedade (ICS). “Até tem parágrafos que falam sobre, mas quando se desce ali na ‘casa 2’, do que exatamente é e como é contabilizado, não existe um consenso”, explica.

A discordância, como tantas outras no multilateralismo, opõe os países ricos e os em desenvolvimento. As nações do Norte global, grupo que inclui a União Europeia, EUA, Reino Unido, Japão, Austrália e Nova Zelândia, além de Suíça, Islândia e Noruega, defendem um conceito mais amplo, que inclui a “mobilização” de recursos privados e a concessão de empréstimos não concessionais – em que as condições de pagamento não são diferentes das praticadas pelo mercado.

Os países em desenvolvimento, no entanto, alegam que esse modelo gera lucro para as nações que emprestam e agrava o endividamento do Sul global. Eles defendem uma definição mais restritiva, focada em “provisão” de recursos públicos, preferencialmente via doações ou por meio de empréstimos concessionais (com condições mais favoráveis do que as usuais), com o capital privado atuando de maneira adicional.

A disparidade que se vê nos números globais se repete no Brasil. Entre 2021 e 2022, o último biênio com dados disponíveis, o valor direcionado pelos países desenvolvidos, pelos bancos multilaterais e por fundos climáticos para o país varia entre números tão distantes quanto R$ 2,6 bilhões e R$ 30,8 bilhões.

A Agência Pública teve acesso exclusivo a dados referentes ao Brasil de uma das principais organizações que vêm tentando calcular os números de financiamento climático público e internacional, a Oxfam, que segue uma metodologia mais restritiva e mais alinhada ao pleito dos países em desenvolvimento.

Segundo o levantamento da organização não governamental, os recursos declarados por fontes bilaterais ou multilaterais para o Brasil somaram 1,7 bilhão de dólares em 2021 e 2,5 bilhões em 2022, totalizando 4,2 bilhões no biênio. Considerando um dólar a R$ 5,40, o montante foi de cerca de R$ 22,8 bilhões no período. Cerca de 84% foi destinado para projetos de cortes de emissões e apenas 7% para adaptação, com cerca de 9% atendendo objetivos transversais.

Na prática, porém, o valor que a Oxfam considera como efetiva ajuda climática no biênio não chega a 1 bilhão de dólares (cerca de R$ 5,3 bilhões), menos de 24% do total informado pelos países ricos e pelas instituições multilaterais, que são abastecidas com recursos das nações desenvolvidas.

Para chegar a esse número, a organização trabalha com uma série de variáveis. Não inclui, por exemplo, recursos privados mobilizados, empréstimos não concessionais e instrumentos como equity, por considerar que eles não se configuram como uma ajuda efetiva aos países em desenvolvimento.

Para empréstimos concessionais, a Oxfam faz um cálculo de “equivalente em doação”, que estabelece quanto o país ou o banco multilateral está efetivamente “ajudando” em comparação a um empréstimo a valores de mercado. A partir desses passos, a organização chega a um indicador de “assistência líquida específica para o clima”. Entenda melhor a metodologia no fim da reportagem.

No caso dos recursos multilaterais, que incluem montantes especialmente de bancos de desenvolvimento e fundos climáticos, o valor declarado foi de pouco menos que 2,9 bilhões de dólares (R$ 15,6 bilhões), quase 70% do total recebido pelo Brasil. A Oxfam, no entanto, calculou uma ajuda climática efetiva de 721,1 milhões de dólares (R$ 3,9 bilhões), menos de 25% do valor declarado.

Considerando os fluxos bilaterais, o valor efetivo é ainda menor: os países declararam 1,3 bilhões de dólares (R$ 7,1 bilhão) no biênio, mas a Oxfam aponta uma ajuda climática efetiva de 265 milhões de dólares (R$ 1,4 bilhão), menos de 20%. Enquanto a Noruega proveu todos os recursos como doações, quase a totalidade do dinheiro declarado pela Espanha para o Brasil foi por empréstimos com condições ruins, e a ajuda efetiva calculada pela Oxfam foi de apenas 1,38% em relação ao declarado.

A disputa pela definição exata do que é financiamento climático se reflete na diferença entre diferentes levantamentos sobre o Brasil. Os números da Oxfam são bem distintos dos encontrados, por exemplo, pelo braço brasileiro do Climate Policy Initiative (CPI), vinculado à Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). No início de agosto, a organização publicou dados inéditos sobre financiamento climático internacional destinado ao país utilizando-se da metodologia consolidada pelo CPI internacional para mapear os fluxos globais de financiamento climático.

De acordo com o CPI/PUC-Rio, o Brasil recebeu cerca de R$ 52,2 bilhões ano de financiamento climático internacional no biênio 2021-2022, em uma conta que inclui fluxos públicos e privados. À Pública, a organização informou que os montantes exclusivamente públicos – mais comparáveis aos números da Oxfam – somaram R$ 30,8 bilhões entre 2021 e 2022. No entanto, como parte dos dados do relatório do CPI foi obtido por meio de questionários sigilosos, o centro de pesquisa não pode disponibilizar publicamente informações a nível de projeto, impossibilitando uma análise mais aprofundada dos fluxos públicos.

Além de CPI e Oxfam, a reportagem também consultou uma terceira fonte, que aponta números ainda mais díspares: os relatórios que o Brasil submeteu à ONU. Os documentos, no entanto, revelam uma parcela restrita dos fluxos climáticos destinados ao país, apontando apenas os montantes ligados a fundos climáticos internacionais. O montante apresentado entre 2020 e 2022 – um intervalo maior, portanto – foi de apenas R$ 2,6 bilhões. Segundo o relatório, a limitação se deve à falta de transparência, acessibilidade e comparabilidade das informações disponibilizadas, em especial pelos doadores bilaterais.

A transparência e os números globais

Sem uma definição clara do que é financiamento climático, a missão de contabilizar os fluxos de financiamento de maneira consistente se torna basicamente impossível. A própria Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês) admite em um relatório que “não existe uma metodologia contábil acordada multilateralmente” que permita um acompanhamento assertivo em relação às metas de financiamento.

A despeito de alguns avanços na prestação de contas nos últimos anos, ainda há muitas lacunas de transparência e padronização – ou de harmonização, para usar um termo mais caro aos ritos diplomáticos.

O resultado disso é que, a exemplo dos dados brasileiros apontados acima, diferentes levantamentos sobre fluxos de financiamento climático internacional trazem números muito distintos entre si.

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entidade composta especialmente por países ricos, contabilizou 89,6 bilhões de dólares em 2021 e 115,9 bilhões em 2022, incluindo recursos privados mobilizados pelas nações desenvolvidas. Em tese, isso significa que, pela primeira vez, a meta estabelecida na COP15, em Copenhague, de 100 bilhões de dólares, foi cumprida – mas os números da OCDE são apontados como generosos por algumas organizações.

Uma delas é a Oxfam. Em seu mais recente relatório, publicado no início de outubro, a organização afirma que o valor real do apoio financeiro especificamente destinado à ação climática foi bem inferior, ficando entre 20 e 25 bilhões de dólares em 2021 e 28 e 35 bilhões em 2022. Isso representa menos de 30% do total apontado pela OCDE no cálculo mais otimista. Os dados brasileiros obtidos pela Pública fazem parte desse relatório.

Mas, mesmo com a Oxfam adotando uma metodologia mais restritiva do que a da OCDE, o buraco pode ser ainda mais fundo: não há requisitos claros quanto ao nível de detalhamento dos projetos que as nações desenvolvidas devem apresentar, a ponto de não haver sequer identificação dos países para onde o dinheiro foi destinado em um número significativo de casos.

Com isso, se é difícil chegar a uma cifra confiável sobre os fluxos de financiamento entre os países do Norte e do Sul global, é ainda mais complexo dizer como esse dinheiro foi gasto, se efetivamente foi destinado à ação climática e qual o efeito prático frente ao avanço da mudança do clima.

Uma investigação da Reuters sobre a temática revelou que ao menos parte dos recursos declarados pelos países desenvolvidos como financiamento climático está indo para “lugares estranhos”. A lista inclui montantes destinados para abrir lojas de chocolate e sorvete, ampliar um hotel e um aeroporto, financiar um filme ambientado na Argentina e até construir uma usina a carvão, um combustível fóssil. Uma doação feita pela Itália para o Brasil aparece na lista: o dinheiro foi destinado a um projeto de recuperação de pessoas viciadas em drogas.

Para Aloisio Melo, titular da Secretaria Nacional de Mudança do Clima, órgão vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), aumentar a transparência dos fluxos climáticos é imperativo para evitar esse tipo de situação. “Quanto mais critérios objetivos, o que é e o que não, melhor. Isso já é uma obrigação dos bancos multilaterais e fundos climáticos, mas os países desenvolvidos têm mais flexibilidade sobre o quanto ser transparente. Quanto mais a gente avançar em critérios objetivos e compromissos de transparência, mais a gente vai evitar enquadramentos inadequados, feitos para inflar a conta de financiamento climático”, aponta.

De acordo com a Reuters, no entanto, os países ricos têm resistido a avançar nessa temática. A agência de notícias conduziu um levantamento com base em submissões a ONU, vídeos de reuniões climáticas e outras fontes, e identificou que os países do Sul global ou grupos que representam essas nações demandaram melhorias de transparência mais de 100 vezes desde 2012, sem sucesso.

“Aumentar o bolo” e adicionalidade estão no centro da disputa sobre financiamento

Nenhum país (com exceção dos Estados Unidos de Donald Trump, que está deixando o Acordo de Paris) discorda que é necessário direcionar recursos financeiros para frear o avanço das mudanças climáticas, assim como para se adaptar às suas consequências. Mas as discordâncias sobre o tema são muitas e vão além do conceito de “financiamento climático”.

Os países desenvolvidos, por exemplo, têm tentado insistentemente ampliar a base de doadores. Com muitas das nações que foram estabelecidas como “em desenvolvimento” nos anos 1990, como a China, vendo sua economia chegar a um novo patamar, as nações ricas defendem que a responsabilidade de prover (ou mobilizar) recursos para os países mais pobres também deve recair sobre essas economias emergentes. Essa mudança, que pode impactar o Brasil, tem encontrado forte resistência entre os países do Sul global.

E os pontos de atrito não param por aí.

Desde a assinatura da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC, na sigla em inglês), em 1992, ficou estabelecido que os países ricos deveriam “fornecer recursos financeiros novos e adicionais” para as nações menos desenvolvidas.

Como o Norte global historicamente já aportava recursos de “Assistência Oficial ao Desenvolvimento” (ODA, na sigla em inglês) nos países em desenvolvimento em áreas como educação, saúde e alívio da pobreza, inclusive com uma meta de destinar 0,7% da Renda Nacional Bruta (RNB), o que ficou estabelecido é que a ajuda climática deveria se somar ao auxílio destinado a outras áreas, e não substituí-lo.

Não é o que tem ocorrido, conforme se queixam os países em desenvolvimento e aponta um estudo da CARE Climate Justice Center. A organização considerou dois critérios de adicionalidade: o montante de financiamento climático provido acima do compromisso de 0,7% da RNB; e o montante provido em relação aos dados de 2009, quando foi estabelecida a meta de 100 bilhões de dólares ao ano até 2020.

No caso do primeiro critério, mais rigoroso, apenas 7% do financiamento provido entre 2011 e 2020 foi adicional. Mas, mesmo se baseando no critério mais flexível, 52% do financiamento destinado pelos países ricos nesse período “corresponde a recursos de desenvolvimento que estão sendo desviados para ações de enfrentamento das mudanças climáticas”, afirma o relatório.

Os países em desenvolvimento questionam ainda a distribuição do financiamento climático: a maior parte dos recursos públicos e privados vem sendo destinada para ações de mitigação, como transição energética, infraestrutura e transporte – justamente os setores em que os modelos de negócio já estabelecidos permitem aferir lucro com os investimentos aportados.

Enquanto isso, a adaptação às mudanças climáticas e o auxílio a regiões devastadas por eventos extremos (conhecido como “perdas e danos”), que em geral não são comercialmente rentáveis, ficam com uma parcela diminuta do fluxo internacional. Com os efeitos das emergência climática cada vez mais fazendo estragos, em especial no Sul global, uma distribuição mais equitativa dos recursos e metas específicas para adaptação devem ser algumas das principais demandas dos países em desenvolvimento na COP30.

Roadmap deve trazer pistas, mas geopolítica atrapalha

Para os especialistas ouvidos pela Pública, dá para esperar algum progresso em relação ao financiamento climático na COP de Belém, mas o elefante deve continuar na sala, como a Pré-COP, realizada em Brasília na terceira semana de outubro, demonstrou.

O anfitrião Brasil tem dedicado esforços para o tema. Além de propor iniciativas inovadoras, como o Fundo Florestas Tropicais Para Sempre (TFFF), e colocar o tópico na pauta do G20 (grupo das maiores economias do mundo), a diplomacia brasileira também vai levar à Conferência uma proposta de “super taxonomia”, na tentativa de harmonizar os diferentes sistemas de classificação sobre quais atividades econômicas podem ser consideradas sustentáveis. A expectativa é que a medida possa evitar que projetos questionáveis sejam financiados com dinheiro climático.

A despeito do empenho brasileiro para que as nações desenvolvidas abram o bolso, os especialistas ouvidos pela Pública ressaltam que o Brasil não é o principal destinatário desse dinheiro, já que há nações com economias menores, e concordam que recursos domésticos e privados – que os países do Sul global resistem a incluir nas metas de financiamento – são estritamente necessários em uma economia do tamanho da brasileira.

Cabe ao dinheiro público internacional, portanto, o papel de preencher lacunas e de servir como catalisador. É o que vem ocorrendo historicamente, com alguns dos principais programas socioambientais do país, como o Plano Nacional do Meio Ambiente, tendo surgido graças a recursos de cooperação internacional.

O contexto geopolítico, no entanto, não ajuda e é possível que acessar esses recursos se torne mais difícil nos próximos anos. Enquanto os EUAestão seguindo uma lógica de “se não puder ajudar, atrapalhe” e boicotando qualquer medida pró-clima, os países europeus têm destinado mais recursos para gastos militares e menos para salvar o planeta – a ponto da OCDE projetar uma redução na ajuda ao desenvolvimento no biênio 2024-2025.

Na última COP, o dissenso entre países do Norte e do Sul global em relação a financiamento foi tópico central, já que era preciso definir uma nova meta, em substituição aos 100 bilhões de dólares/ano decididos na COP15 e reforçados no Acordo de Paris.

Os países em desenvolvimento defendiam que o montante fosse de 1,3 trilhão de dólares/ano, em consonância com um relatório de especialistas independentes. Mas as nações ricas só toparam – a muito custo –, triplicar para 300 bilhões/ano até 2035 e “trabalhar em conjunto” para chegar ao 1,3 trilhão “de diversas fontes”, em um texto cheio de condicionantes e poréns, que abriram margem para ainda mais ambiguidade sobre o que se configura como financiamento climático.

Um mapa do caminho (“roadmap”, na nomenclatura oficial) para alcançar a meta trilionária está sendo construído pela presidência brasileira da COP30 em conjunto com a presidência azeri da Conferência anterior e deve ser divulgado no início de novembro. Havia uma expectativa de que o texto atacasse o problema da falta de transparência e harmonização, mas esse tópico deve ficar de fora.

“A ideia de ter o tal do roadmap para 1,3 trilhões é justamente criar um certo arcabouço de qual é a composição esperada desse valor”, explica Aloisio Melo, da Secretaria Nacional de Mudança do Clima. “O que é público, na forma de doação ou de empréstimo concessional, o que é via fundos dedicados, qual a proporção de financiamento privado. É justamente criar uma base comum de entendimento sobre o que é financiamento climático e qual o papel desses vários tipos de recurso”, diz.

No meio de outubro, o Brasil divulgou um documento que pode dar algumas pistas do que será o roadmap. Para Tatiana Oliveira, especialista em clima e líder de estratégia internacional do WWF-Brasil, o relatório do Círculo de Ministros das Finanças, que servirá como subsídio para o roadmap, “deixou a desejar” e não será surpresa se as divergências sobre o tema travarem o início da Conferência do Clima em Belém.

“Embora não tenhamos, pelo menos por enquanto, um item de negociação formal para a COP30 que trate desse assunto, o financiamento climático é transversal e é o assunto mais politizado que temos hoje nas negociações internacionais. Isso pode causar um impasse grave no primeiro dia da Conferência, durante a adoção da agenda”, afirma Oliveira.